Las ciudades sumerias.
No es mucho lo que sabemos del gobierno y la administración en tiempos sumerios. Pese a la gran especialización económica y funcional, y al número de funcionarios y escribas, el aparato administrativo era relativamente simple, como correspondía a las necesidades de unos estados, si bien muy centralizados, de dimensiones modestas, en los que se daba además la dualidad de la administración ejercida por los templos y la ejercida por el palacio, aunque ambas compartían un mismo esquema de funcionamiento. A la cabeza de la jerarquía administrativa, y detrás del rey, se encontraban un mandatario -nu banda-, que fue adquiriendo cada vez mayor importancia en su calidad de organizador de las empresas de interés común y de los trabajos agrícolas, así como de tesorero y notario del reino, y el administrador -sanga- general. Los textos arcaicos citan también al "jefe del catastro"-sa-du-, a una especie de contable -sha du ba-, a los correos -sukkal- que dependían, al igual que los coperos -sagi-, del palacio del ensi , siendo cargos de gran importancia al frente, en ocasiones, de un grupo de la administración. Citan también a los consejeros -abgal-, comisarios -mashkim-, ¨vigilantes" -ugula- (en realidad encargados de dirigir a los miembros de una profesión u oficio) y heraldos -ningir- que en algunos lugares, como Shuruppak, disponían junto a los nu banda de gran cantidad de recursos y parecen haber sido funcionarios muy importantes. Al mando de las tropas se encontraba un gal-uku . Otros cargos importantes, al menos a finales del periodo, eran el de"jefe de los almacenes de grano" -ka guru- y "jefe de los depósitos de aceite" -ka shagan.
El reino de Ebla.
El reino de Ebla, en Siria, se caracteriza por un tipo de administración distinta, ya que su sistema político y su realeza también diferían, como hemos visto en otro capítulo, de las que eran propias de las ciudades sumerias, y se hallaba más influido por tradiciones, costumbres y valores de tipo "tribal" o "gentilicio". Después del rey, que se limitaba a llevar el título de en ("señor"), se hallaba el "tesorero" -lugal-sa-za-, que en realidad era el jefe de la administración en lo que concernía a la gestión patrimonial y a la organización del comercio. Papel notable junto a ambos ejercían los "ancianos" -abba- con importantes funciones administrativas a la cabeza de las circunscripciones o distritos administrativos reflejadas el título de lugal, que aquí viene a significar "gobernador". Dos altos dignatarios de palacio que ejercían de jueces -dayyanum - parecen proceder así mismo de estos "ancianos", representantes de las familias más poderosas. Se trata de una estructura más descentralizada en la que el poder del rey en palacio encontraba contrapeso en las familias más importantes, cuyos jefes y representantes ejercían altos cargos en la administración centra y periférica. Las cosas eran no eran aquí como en Mesopotamia. Allí una familia se volvía importante porque sus miembros desempeñaban durante varias generaciones cargos en la administración de los templos o palacios, mientras que en el reino eblaita eran las familias poderosas e importantes las que copaban, junto al rey, los puestos de la administración y el gobierno.
Los primeros imperios.
En época acadia, y como consecuencia de la centralización política y administrativa sobre el País de Sumer y Akkad surgió el "prefecto" -shabra- en sumerio -shapiru- en acadio, bajo cuya autoridad quedó situado el nu banda, y que dependía, a su vez, del gobernador militar -shagin- de la provincia. La administración local de las ciudades sumerias, ensi incluidos fue respetada, pero supeditada a la autoridad central del poder acadio, sobre cuyos procedimientos de gobierno y administración apenas sabemos nada, ya que la misma capital del imperio no ha sido excavada ni tan siquiera localizada con certeza, por lo que carecemos de los archivos de su palacio y sus templos.
Tales experiencias administrativas fueron heredadas por el imperio de la Tercera Dinastía de Ur, en el que los ensi quedaron reducidos a gobernadores civiles de una circunscripción o provincia nombrados por el rey, mientras que el shagin ejercía las funciones de un comandante militar. Al frente de la administración de los templos y gozando de similar rango se hallaban el shabra y el sanga, prefecto y administrador general respectivamente. A continuación ocupaban cargos importantes con la mitad del subsidio, el contable -sha du ba-, el "jefe del catastro" -sa du-, el "jefe de los depósitos del grano" -ka guru-, y el intendente de los obreros -nu banda eren na-. Otros cargos de menor relevancia eran el de "escriba de los bueyes de labor" -dub sar gu uru- y, aún más abajo, el del "porteador de la silla" -gu za la-. Por supuesto esta lista es totalmente incompleta y no revela más que nuestro conocimiento parcial de la jerarquía administrativa, debido a la información que nos proporcionan los documentos que conservamos de aquella época. En la administración central un cargo importante, que equivaldría al de primer ministro, era el de sukkalmah o "jefe de los correos" ya que estos, encargados de diversas misiones, poseían poderes amplios y variados. Se trataba en realidad, más que de mensajeros, de funcionarios destacados como supervisores que tenían informado en todo momento al rey de lo que acontecía en los diversos lugares del imperio
El periodo paleobabilónico.
En esta época la administración no difiería en lo esencial de la de los periodos anteriores, aunque su escala había aumentado y algunos cargos habían perdido toda su antigua importancia, apareciendo al mismo tiempo nuevos cargos al frente de antiguos cometidos. Tal ocurrió con el ensi cuyo rango llegó a ser muy inferior al del shassukkum, como se llamaba ahora "al jefe del catastro", que se ocupaba de presidir el registro de los campos y de los graneros destinados al abastecimiento de los trabajadores. El antiguo sistema de ensis, característico de los primeros imperios, había llegado casi a desaparecer en los turbulentos tiempos que siguieron a la desaparición del poder de los reyes de Ur, como una consecuencia de la fragmentación política de Mesopotamia. En algunos casos el término volvió a designar al príncipe de una ciudad independiente, pero en la época de Hammurabi se utilizaba para designar a una especie de feudatario del estado, lo que es claro síntoma de su desvalorización. Un nuevo título que aparece ahora es el de shatam mu, que se encarga de la mayoría de los asuntos corrientes.
La documentación de que disponemos para trazar siquiera un esquema del funcionamiento de la vida administrativa en Babilonia bajo Hammurabi es realmente fragmentaria y de procedencia muy dispar. Por ello no siempre resulta fácil reconstruir la escala jerárquica de cargos y funciones, sobre todo si atendemos al hecho de que los propios documentos manifiestan, como se ha dicho, la existencia de una «confusión de poderes». La ausencia de una clara separación de índole ministerial o departamental hace que la diversidad de títulos no implique, por lo tanto, ningún reparto concreto de atribuciones, por lo que todos los cargos, al menos los más importantes, llevaban consigo un fondo de actividades que correspondía a una auténtica polivalencia de funciones. Los documentos presentan a menudo importantes lagunas: tal o cual funcionario aparece citado aquí, pero no allá en un contexto similar. El propio Código de Hammurabi escasea en la mención de los cargos administrativos apareciendo citados tan sólo el gobernador de la ciudad, los correos y algunos altos jefes del ejército.Para la ejecución de todas las tareas administrativas, políticas, económicas, legislativas y jurídicas se precisaba un amplio aparato burocrático que estaba integrado por personas pertenecientes a la clase social dominante de los awilu. Las capas sociales mas elevadas proporcionaban también los altos jefes militares y los grandes dignatarios del estamento clerical.
Existía por lo demás, heredada de épocas anteriores, una cierta semejanza entre la administración del palacio, la de un templo o la de una determinada provincia. Por otra parte, cada conquistador de turno, y Hammurabi no constituyó ninguna excepción al respecto, adoptaba la administración local de cada ciudad conquistada, sustituyendo solamente los cargos más importantes. Es por ello que con una serie de datos dispersos procedentes de Eshnunna, Mari, Sippar, Larsa y la propia Babilonia podemos intentar reconstruir un cuadro algo aproximado a cerca de la administración imperante.
Cargos importantes de palacio eran el «prefecto» -shapiru- el archivero -shaduba- y el tesorero -shanda-bakkum-. Algunos de estos cargos los encontramos también en la administración de las provincias. Al frente de ellas y como responsable máximo se encontraba un gobernador -sha nakkum- en el que se percibe la figura del antiguo shagin sumerio, que estaba encargado del orden, del reclutamiento, del mantenimiento de los funcionarios subalternos y del funcionamiento económico de su circunscripción. De él dependía el «prefecto del país» -shapiru-matim-. Al frente de las ciudades había también prefectos y alcaldes-rabianum- A continuación encontramos a los tesoreros, al « jefe de los depósitos de grano» -kagurrum- y al «jefe del catastro» -shassukum-, cargos que existieron seguramente también en palacio. En las provincias los gobernadores tenían asímismo bajo sus órdenes a los jefes de circunscripciones -bel pahatim- de los cuales dependían a su vez los jefes de poblados -suqaqu-. Contaban para su gestión con escribas, correos -sukalu- y fuerzas de policía. La administración de los templos era dirigida por sacerdotes shangu y encontramos por todas partes un personal subalterno, los llamados shatammu, especie de agentes administrativos que se ocupaban de la mayoría de asuntos de índole ordinaria, como el control de los rebaños, la recaudación de censos en especies o dinero, o la organización de los almacenes.
Todo el funcionamiento de esta compleja estructura administrativa era supervisado por el primer ministro -isaku- responsable de gobernadores, alcaldes y demás funcionarios. La administración central residía en palacio y la agilidad del sistema era asegurada por un desarrollado cuerpo de correos ya que la correspondencia administrativa y diplomática era muy numerosa. Igualmente el espionaje era muy activo. La cancillería, mediante sus oficinas de correspondencia, servía de enlace entre la sede del gobierno central y los servicios instaurados en todas las provincias. Pese a la acentuada centralización administrativa, Hammurabi permitió la existencia de los antiguos consejos locales. Si bien los gobernadores y los alcaldes eran los representantes del rey, cada uno de ellos estaba rodeado de un consejo. El consejo del gobernador podía incluir a los funcionarios más destacados de la provincia mientras que el de los alcaldes estaba integrado por los notables de la ciudad. Esta asamblea local administraba los bienes municipales, procedía al arrendamiento de sus tierras y percibía los impuestos obtenidos en la ciudad, bajo la supervisión de los funcionarios del rey en la provincia.
Si la confusión de poderes y el conflicto de atribuciones era uno de los males que parece haber caracterizado la administración, el otro fue sin duda alguna la excesiva rigidez de la centralización administrativa que impedía a cualquier funcionario el más mínimo atisbo de iniciativa. Ello se debía al hecho fundamental de que el Estado se confundía con la propia persona del monarca, lo que hacía que el lazo no se estableciera entre los funcionarios y el Estado, sino que éstos se hallaban ligados personalmente al rey. Eran ante todo eran sus servidores, al igual que él no era más que un servidor de los dioses a quienes en último término pertenecía todo. Pero una cosa es recibir órdenes de los dioses y otra muy distinta que éstas las transmita un inmediato superior jerárquico. El monarca lo controlaba todo, por lo que no era fácil hacer gala de clase alguna de autonomía. Así, los prefectos y alcaldes de las ciudades, encargados de su administración y en particular de la ejecución de los trabajos públicos, recibían órdenes directas del rey, pese a estar subordinados al gobernador. La carencia absoluta de iniciativa era particularmente grave en el caso de los gobiernos provinciales ante una situación de conflicto. Ello podía implicar una peligrosa demora en su solución y, sí la amenaza era de orden militar, las perspectivas eran aún más negras. Si las instrucciones no llegaban convenientemente a tiempo podía provocarse un desenlace fatal. Probablemente esta esclerotización del aparato administrativo babilonio sea uno más de entre los factores que condujeron al derrumbamiento del imperio ante presiones internas y externas.
Los hititas.
El carácter menos compacto del Estado hitita tuvo su reflejo, incluso en época imperial, en el gobierno y la administración. La familia real se hallaba ligada por medio de matrimonios con la nobleza, lo que no siempre aseguraba la cohesión política interna, al favorecer el parentesco con el detentador de la corona la aparición de aquellos que se consideraban con derecho a albergar pretensiones al trono o a posiciones preeminentes. Los cargos más altos eran ocupados por los "grandes" y los "hijos del rey", representantes de las familias más importantes de la nobleza y los parientes del monarca respectivamente. Constituían la corte, ocupaban los puestos más altos de la administración periférica y se hacían cargo del mando de las tropas. Su relación con el rey se fundamentaba sobre un juramento de fidelidad que era redactado por escrito y en el que, partiendo de la general devoción a la realeza, en la figura del rey y sus sucesores, se detallaban de forma más concreta sus obligaciones políticas. La composición menos burocrática y escasamente profesionalizada de esta administración contrasta notoriamente con Mesopotamia. En palacio, los cargos de "gran escriba" y "jefe de los combatientes de carros" eran los más importantes y por su dignidad se situaban inmediatamente a continuación del rey, la reina y el príncipe heredero.
El gobierno del país de Hatti, el núcleo del imperio, estaba organizado en provincias confiadas a gobernadores que eran al mismo tiempo miembros de la nobleza y familiares del rey. La administración periférica correspondía al "síndico" o "alcalde" -hazanu- a cargo de los aspectos civiles y al "jefe de la guarnición" o "señor de la torre vigía" -bel madgalti- encargado de las tareas militares. En general, se respetaban los usos y costumbres locales, si bien se recibían precisas instrucciones de palacio relativas, sobre todo, a la seguridad en los confines del imperio y los territorios sometidos. Aquellos que poseían un valor estratégico importante, como Karkemish o Alepo eran entregados directamente, para su gobierno, a los príncipes de la familia real.
Los granes imperios: Asiria.
Los asirios fueron innovadores en muchos campos y posteriormente imitados por babilonios y persas, si bien con estos últimos se produjo un cierto renacimiento de las autonomías localesEl imperio asirio. Al igual que los príncipes y los altos dignatarios, todos los restantes súbditos del imperio debían comprometerse personalmente, mediante juramento, al servicio del rey de Asiria, exponiéndose el perjuro al castigo decretado por la cólera divina. El servicio al rey constituía el principio fundamental sobre el que descansaba todo el funcionamiento del Estado y en este punto, en teoría, no existían distinciones entre el sencillo labriego y el gobernador de una provincia. La prestación del juramento tenía habitualmente lugar en presencia de las estatuas de los dioses y en ocasiones adquiría un aspecto multitudinario, verdaderas convenciones juradas -adu- en las que se procedía por categorías profesionales o incluso multitudinariamente.
Desde el mismo momento en que la autoridad real podía disponer de todos sus súbditos para cualquier tipo de función, ya se tratase de los más humildes o de los funcionarios de palacio, advertimos la ausencia de una especialización ministerial. En la medida en que todos eran igualmente servidores del rey, como él lo era de la divinidad, los miembros de la administración no tenían asignado más que en términos generales un cometido específico, y sus funciones podían variar según las necesidades del momento, con lo que se llegó, en la práctica, a una indistinción de cargos. Por ello quizá sea conveniente, en aras de una mejor sistematización, distinguir entre una administración ordinaria, con sus dos vertientes de ámbito central y provinciano, y un aparato administrativo específico integrado por auténticos servicios de información que actuaban en todas las escalas de la jerarquía administrativa ordinaria. Ambas burocracias se encontraban igualmente centralizadas y dependían de un máximo responsable, el sukkalu dannu, especie de visir o primer ministro, ante quien debían rendir cuentas los gobernadores de provincias y los sukkallu, integrantes de los servicios de información.
La administración central se encontraba compuesta por los altos títulos nobiliarios que integraban el canon de los epónimos. Estos eran, por orden de prioridad, el propio rey, el general en jefe -turtanu-, el heraldo de palacio -nagir ekalli-, el copero mayor -rab shaque-, el intendente -abarakku- y los gobernadores de provincias -bel pihati-, al frente de los cuales se hallaba el de Assur -shakin mati-. Tales títulos eran, sin embargo, reminiscencias del pasado y al igual que el eponimato fue reformado en ciertas ocasiones, por ejemplo bajo Sargón II y Senaquerib, se puede afirmar que las funciones no correspondían estricta y únicamente a las titulaturas. En cualquier caso, todos los que detentaban títulos nobiliarios tenían bajo su mando las provincias situadas en la periferia del imperio y todos ejercían, en consecuencia, mandos militares. Además constituían el consejo del rey, sin que se pueda precisar, como se ha dicho, un reparto de atribuciones ministeriales.
Desde Tiglat-Pilaser III el crecimiento del estado asirio con la incorporación de los territorios conquistados, planteaba la necesidad de proceder a una reforma administrativa, que fue iniciada ya por el propio monarca. Las antiguas grandes provincias fueron fragmentadas en distritos menores, al frente de los cuales fueron situados unos funcionarios especiales —bel pahati— que a veces parecen sustituir a los gobernadores —shaknu—, aunque más a menudo se designa con este término a los generales encargados de la administración de las circunscripciones recientemente conquistadas o creadas. Parece que este sistema fue copiado de Babilonia, donde la densidad de la población exigía la organización de pequeños distritos administrativos. Según esto, el shaknu era el «encargado» del gobierno de la provincia y los bel pahati permanecían como jefes de las circunscripciones o distritos en que ésta se dividía. Con el tiempo, estos gobernadores que a menudo comandaban varias provincias, diferentes y alejadas, residiendo en la más importante, terminaron por desaparecer, a medida que avanzaba la división de éstas en nuevas y más pequeñas circunscripciones administrativas. De esta forma, la provincia de Assur, que cubría originalmente el territorio histórico del país, fue reducida administrativamente al equivalente de dos de sus antiguos distritos. Las doce viejas provincias asirias fueron sustituidas por veinticinco a las que se vinieron a agregar otras quince de nueva creación. Con todo, aunque se modificaron los cargos, no ocurrió lo mismo con las titulaturas, ya que los términos de shaknu y bel-pihati son empleados indistintamente hasta finales del imperio.
La administración del imperio estaba en gran medida puesta al servicio de las necesidades militares y de la política de expansión de los monarcas asirios. De esta forma los cometidos civiles de los funcionarios se entremezclaban con las obligaciones militares, de igual forma que, en una escala más baja de la sociedad, un mismo grupo de hombres podía ser destinado indiscriminádamente a desarrollar tareas civiles o militares. Así, los altos funcionarios encargados del gobierno de las provincias debían mantener el orden en sus circunscripciones, para lo cual contaban con guarniciones permanentes bajo su mando, y asegurar el cobro de los impuestos, que afectaban principalmente a los cereales, el forraje y al ganado mayor y menor, estando también los transportes de mercancías sujetos al pago de peajes y tasas de almacenamiento. Debían asegurar asimismo la entrega en los centros de la administración provincial y local de los materiales y materias primas necesarios para el desarrollo de la vida económica y militar, así como el reclutamiento de los hombres precisos para la ejecución de los grandes trabajos de interés colectivo -fortificaciones, obras hidráulicas, etc.—y para servir en el ejército. En ambos casos los hombres sometidos a esta prestación formaban brigadas —sabe— encuadradas por guardias y funcionarios encargados de su dirección. Las zonas pobladas por nómadas pagaban habitualmente el tributo en ganado.
Las ciudades y regiones con población asentada satisfacían los impuestos en plata y oro, estando las más importantes poblaciones urbanas, como Babilonia, Borsippa, Sippar, Nippur, Harran y la propia Assur, principalmente, exentas mediante favor real de estas contribuciones, poseyendo al mismo tiempo ciertos derechos de autogestión, bien por la importancia de su comercio, su significado político o la influencia de sus colegios sacerdotales. Los impuestos de los campesinos se recaudaban en especie. Una determinada parte de la cosecha, del forraje y del ganado se pagaba en forma de impuesto o tasa, y no cabe ninguna duda de que la explotación de las provincias conquistadas debió ser muy dura, aunque la adecuación del tributo a los recursos reales de los vencidos, realizada mediante el censo de la población y los bienes, servía para paliar un tanto la dureza de las exacciones.
No es mucho lo que sabemos del gobierno y la administración en tiempos sumerios. Pese a la gran especialización económica y funcional, y al número de funcionarios y escribas, el aparato administrativo era relativamente simple, como correspondía a las necesidades de unos estados, si bien muy centralizados, de dimensiones modestas, en los que se daba además la dualidad de la administración ejercida por los templos y la ejercida por el palacio, aunque ambas compartían un mismo esquema de funcionamiento. A la cabeza de la jerarquía administrativa, y detrás del rey, se encontraban un mandatario -nu banda-, que fue adquiriendo cada vez mayor importancia en su calidad de organizador de las empresas de interés común y de los trabajos agrícolas, así como de tesorero y notario del reino, y el administrador -sanga- general. Los textos arcaicos citan también al "jefe del catastro"-sa-du-, a una especie de contable -sha du ba-, a los correos -sukkal- que dependían, al igual que los coperos -sagi-, del palacio del ensi , siendo cargos de gran importancia al frente, en ocasiones, de un grupo de la administración. Citan también a los consejeros -abgal-, comisarios -mashkim-, ¨vigilantes" -ugula- (en realidad encargados de dirigir a los miembros de una profesión u oficio) y heraldos -ningir- que en algunos lugares, como Shuruppak, disponían junto a los nu banda de gran cantidad de recursos y parecen haber sido funcionarios muy importantes. Al mando de las tropas se encontraba un gal-uku . Otros cargos importantes, al menos a finales del periodo, eran el de"jefe de los almacenes de grano" -ka guru- y "jefe de los depósitos de aceite" -ka shagan.
El reino de Ebla.
El reino de Ebla, en Siria, se caracteriza por un tipo de administración distinta, ya que su sistema político y su realeza también diferían, como hemos visto en otro capítulo, de las que eran propias de las ciudades sumerias, y se hallaba más influido por tradiciones, costumbres y valores de tipo "tribal" o "gentilicio". Después del rey, que se limitaba a llevar el título de en ("señor"), se hallaba el "tesorero" -lugal-sa-za-, que en realidad era el jefe de la administración en lo que concernía a la gestión patrimonial y a la organización del comercio. Papel notable junto a ambos ejercían los "ancianos" -abba- con importantes funciones administrativas a la cabeza de las circunscripciones o distritos administrativos reflejadas el título de lugal, que aquí viene a significar "gobernador". Dos altos dignatarios de palacio que ejercían de jueces -dayyanum - parecen proceder así mismo de estos "ancianos", representantes de las familias más poderosas. Se trata de una estructura más descentralizada en la que el poder del rey en palacio encontraba contrapeso en las familias más importantes, cuyos jefes y representantes ejercían altos cargos en la administración centra y periférica. Las cosas eran no eran aquí como en Mesopotamia. Allí una familia se volvía importante porque sus miembros desempeñaban durante varias generaciones cargos en la administración de los templos o palacios, mientras que en el reino eblaita eran las familias poderosas e importantes las que copaban, junto al rey, los puestos de la administración y el gobierno.
Los primeros imperios.
En época acadia, y como consecuencia de la centralización política y administrativa sobre el País de Sumer y Akkad surgió el "prefecto" -shabra- en sumerio -shapiru- en acadio, bajo cuya autoridad quedó situado el nu banda, y que dependía, a su vez, del gobernador militar -shagin- de la provincia. La administración local de las ciudades sumerias, ensi incluidos fue respetada, pero supeditada a la autoridad central del poder acadio, sobre cuyos procedimientos de gobierno y administración apenas sabemos nada, ya que la misma capital del imperio no ha sido excavada ni tan siquiera localizada con certeza, por lo que carecemos de los archivos de su palacio y sus templos.
Tales experiencias administrativas fueron heredadas por el imperio de la Tercera Dinastía de Ur, en el que los ensi quedaron reducidos a gobernadores civiles de una circunscripción o provincia nombrados por el rey, mientras que el shagin ejercía las funciones de un comandante militar. Al frente de la administración de los templos y gozando de similar rango se hallaban el shabra y el sanga, prefecto y administrador general respectivamente. A continuación ocupaban cargos importantes con la mitad del subsidio, el contable -sha du ba-, el "jefe del catastro" -sa du-, el "jefe de los depósitos del grano" -ka guru-, y el intendente de los obreros -nu banda eren na-. Otros cargos de menor relevancia eran el de "escriba de los bueyes de labor" -dub sar gu uru- y, aún más abajo, el del "porteador de la silla" -gu za la-. Por supuesto esta lista es totalmente incompleta y no revela más que nuestro conocimiento parcial de la jerarquía administrativa, debido a la información que nos proporcionan los documentos que conservamos de aquella época. En la administración central un cargo importante, que equivaldría al de primer ministro, era el de sukkalmah o "jefe de los correos" ya que estos, encargados de diversas misiones, poseían poderes amplios y variados. Se trataba en realidad, más que de mensajeros, de funcionarios destacados como supervisores que tenían informado en todo momento al rey de lo que acontecía en los diversos lugares del imperio
El periodo paleobabilónico.
En esta época la administración no difiería en lo esencial de la de los periodos anteriores, aunque su escala había aumentado y algunos cargos habían perdido toda su antigua importancia, apareciendo al mismo tiempo nuevos cargos al frente de antiguos cometidos. Tal ocurrió con el ensi cuyo rango llegó a ser muy inferior al del shassukkum, como se llamaba ahora "al jefe del catastro", que se ocupaba de presidir el registro de los campos y de los graneros destinados al abastecimiento de los trabajadores. El antiguo sistema de ensis, característico de los primeros imperios, había llegado casi a desaparecer en los turbulentos tiempos que siguieron a la desaparición del poder de los reyes de Ur, como una consecuencia de la fragmentación política de Mesopotamia. En algunos casos el término volvió a designar al príncipe de una ciudad independiente, pero en la época de Hammurabi se utilizaba para designar a una especie de feudatario del estado, lo que es claro síntoma de su desvalorización. Un nuevo título que aparece ahora es el de shatam mu, que se encarga de la mayoría de los asuntos corrientes.
La documentación de que disponemos para trazar siquiera un esquema del funcionamiento de la vida administrativa en Babilonia bajo Hammurabi es realmente fragmentaria y de procedencia muy dispar. Por ello no siempre resulta fácil reconstruir la escala jerárquica de cargos y funciones, sobre todo si atendemos al hecho de que los propios documentos manifiestan, como se ha dicho, la existencia de una «confusión de poderes». La ausencia de una clara separación de índole ministerial o departamental hace que la diversidad de títulos no implique, por lo tanto, ningún reparto concreto de atribuciones, por lo que todos los cargos, al menos los más importantes, llevaban consigo un fondo de actividades que correspondía a una auténtica polivalencia de funciones. Los documentos presentan a menudo importantes lagunas: tal o cual funcionario aparece citado aquí, pero no allá en un contexto similar. El propio Código de Hammurabi escasea en la mención de los cargos administrativos apareciendo citados tan sólo el gobernador de la ciudad, los correos y algunos altos jefes del ejército.Para la ejecución de todas las tareas administrativas, políticas, económicas, legislativas y jurídicas se precisaba un amplio aparato burocrático que estaba integrado por personas pertenecientes a la clase social dominante de los awilu. Las capas sociales mas elevadas proporcionaban también los altos jefes militares y los grandes dignatarios del estamento clerical.
Existía por lo demás, heredada de épocas anteriores, una cierta semejanza entre la administración del palacio, la de un templo o la de una determinada provincia. Por otra parte, cada conquistador de turno, y Hammurabi no constituyó ninguna excepción al respecto, adoptaba la administración local de cada ciudad conquistada, sustituyendo solamente los cargos más importantes. Es por ello que con una serie de datos dispersos procedentes de Eshnunna, Mari, Sippar, Larsa y la propia Babilonia podemos intentar reconstruir un cuadro algo aproximado a cerca de la administración imperante.
Cargos importantes de palacio eran el «prefecto» -shapiru- el archivero -shaduba- y el tesorero -shanda-bakkum-. Algunos de estos cargos los encontramos también en la administración de las provincias. Al frente de ellas y como responsable máximo se encontraba un gobernador -sha nakkum- en el que se percibe la figura del antiguo shagin sumerio, que estaba encargado del orden, del reclutamiento, del mantenimiento de los funcionarios subalternos y del funcionamiento económico de su circunscripción. De él dependía el «prefecto del país» -shapiru-matim-. Al frente de las ciudades había también prefectos y alcaldes-rabianum- A continuación encontramos a los tesoreros, al « jefe de los depósitos de grano» -kagurrum- y al «jefe del catastro» -shassukum-, cargos que existieron seguramente también en palacio. En las provincias los gobernadores tenían asímismo bajo sus órdenes a los jefes de circunscripciones -bel pahatim- de los cuales dependían a su vez los jefes de poblados -suqaqu-. Contaban para su gestión con escribas, correos -sukalu- y fuerzas de policía. La administración de los templos era dirigida por sacerdotes shangu y encontramos por todas partes un personal subalterno, los llamados shatammu, especie de agentes administrativos que se ocupaban de la mayoría de asuntos de índole ordinaria, como el control de los rebaños, la recaudación de censos en especies o dinero, o la organización de los almacenes.
Todo el funcionamiento de esta compleja estructura administrativa era supervisado por el primer ministro -isaku- responsable de gobernadores, alcaldes y demás funcionarios. La administración central residía en palacio y la agilidad del sistema era asegurada por un desarrollado cuerpo de correos ya que la correspondencia administrativa y diplomática era muy numerosa. Igualmente el espionaje era muy activo. La cancillería, mediante sus oficinas de correspondencia, servía de enlace entre la sede del gobierno central y los servicios instaurados en todas las provincias. Pese a la acentuada centralización administrativa, Hammurabi permitió la existencia de los antiguos consejos locales. Si bien los gobernadores y los alcaldes eran los representantes del rey, cada uno de ellos estaba rodeado de un consejo. El consejo del gobernador podía incluir a los funcionarios más destacados de la provincia mientras que el de los alcaldes estaba integrado por los notables de la ciudad. Esta asamblea local administraba los bienes municipales, procedía al arrendamiento de sus tierras y percibía los impuestos obtenidos en la ciudad, bajo la supervisión de los funcionarios del rey en la provincia.
Si la confusión de poderes y el conflicto de atribuciones era uno de los males que parece haber caracterizado la administración, el otro fue sin duda alguna la excesiva rigidez de la centralización administrativa que impedía a cualquier funcionario el más mínimo atisbo de iniciativa. Ello se debía al hecho fundamental de que el Estado se confundía con la propia persona del monarca, lo que hacía que el lazo no se estableciera entre los funcionarios y el Estado, sino que éstos se hallaban ligados personalmente al rey. Eran ante todo eran sus servidores, al igual que él no era más que un servidor de los dioses a quienes en último término pertenecía todo. Pero una cosa es recibir órdenes de los dioses y otra muy distinta que éstas las transmita un inmediato superior jerárquico. El monarca lo controlaba todo, por lo que no era fácil hacer gala de clase alguna de autonomía. Así, los prefectos y alcaldes de las ciudades, encargados de su administración y en particular de la ejecución de los trabajos públicos, recibían órdenes directas del rey, pese a estar subordinados al gobernador. La carencia absoluta de iniciativa era particularmente grave en el caso de los gobiernos provinciales ante una situación de conflicto. Ello podía implicar una peligrosa demora en su solución y, sí la amenaza era de orden militar, las perspectivas eran aún más negras. Si las instrucciones no llegaban convenientemente a tiempo podía provocarse un desenlace fatal. Probablemente esta esclerotización del aparato administrativo babilonio sea uno más de entre los factores que condujeron al derrumbamiento del imperio ante presiones internas y externas.
Los hititas.
El carácter menos compacto del Estado hitita tuvo su reflejo, incluso en época imperial, en el gobierno y la administración. La familia real se hallaba ligada por medio de matrimonios con la nobleza, lo que no siempre aseguraba la cohesión política interna, al favorecer el parentesco con el detentador de la corona la aparición de aquellos que se consideraban con derecho a albergar pretensiones al trono o a posiciones preeminentes. Los cargos más altos eran ocupados por los "grandes" y los "hijos del rey", representantes de las familias más importantes de la nobleza y los parientes del monarca respectivamente. Constituían la corte, ocupaban los puestos más altos de la administración periférica y se hacían cargo del mando de las tropas. Su relación con el rey se fundamentaba sobre un juramento de fidelidad que era redactado por escrito y en el que, partiendo de la general devoción a la realeza, en la figura del rey y sus sucesores, se detallaban de forma más concreta sus obligaciones políticas. La composición menos burocrática y escasamente profesionalizada de esta administración contrasta notoriamente con Mesopotamia. En palacio, los cargos de "gran escriba" y "jefe de los combatientes de carros" eran los más importantes y por su dignidad se situaban inmediatamente a continuación del rey, la reina y el príncipe heredero.
El gobierno del país de Hatti, el núcleo del imperio, estaba organizado en provincias confiadas a gobernadores que eran al mismo tiempo miembros de la nobleza y familiares del rey. La administración periférica correspondía al "síndico" o "alcalde" -hazanu- a cargo de los aspectos civiles y al "jefe de la guarnición" o "señor de la torre vigía" -bel madgalti- encargado de las tareas militares. En general, se respetaban los usos y costumbres locales, si bien se recibían precisas instrucciones de palacio relativas, sobre todo, a la seguridad en los confines del imperio y los territorios sometidos. Aquellos que poseían un valor estratégico importante, como Karkemish o Alepo eran entregados directamente, para su gobierno, a los príncipes de la familia real.
Los granes imperios: Asiria.
Los asirios fueron innovadores en muchos campos y posteriormente imitados por babilonios y persas, si bien con estos últimos se produjo un cierto renacimiento de las autonomías localesEl imperio asirio. Al igual que los príncipes y los altos dignatarios, todos los restantes súbditos del imperio debían comprometerse personalmente, mediante juramento, al servicio del rey de Asiria, exponiéndose el perjuro al castigo decretado por la cólera divina. El servicio al rey constituía el principio fundamental sobre el que descansaba todo el funcionamiento del Estado y en este punto, en teoría, no existían distinciones entre el sencillo labriego y el gobernador de una provincia. La prestación del juramento tenía habitualmente lugar en presencia de las estatuas de los dioses y en ocasiones adquiría un aspecto multitudinario, verdaderas convenciones juradas -adu- en las que se procedía por categorías profesionales o incluso multitudinariamente.
Desde el mismo momento en que la autoridad real podía disponer de todos sus súbditos para cualquier tipo de función, ya se tratase de los más humildes o de los funcionarios de palacio, advertimos la ausencia de una especialización ministerial. En la medida en que todos eran igualmente servidores del rey, como él lo era de la divinidad, los miembros de la administración no tenían asignado más que en términos generales un cometido específico, y sus funciones podían variar según las necesidades del momento, con lo que se llegó, en la práctica, a una indistinción de cargos. Por ello quizá sea conveniente, en aras de una mejor sistematización, distinguir entre una administración ordinaria, con sus dos vertientes de ámbito central y provinciano, y un aparato administrativo específico integrado por auténticos servicios de información que actuaban en todas las escalas de la jerarquía administrativa ordinaria. Ambas burocracias se encontraban igualmente centralizadas y dependían de un máximo responsable, el sukkalu dannu, especie de visir o primer ministro, ante quien debían rendir cuentas los gobernadores de provincias y los sukkallu, integrantes de los servicios de información.
La administración central se encontraba compuesta por los altos títulos nobiliarios que integraban el canon de los epónimos. Estos eran, por orden de prioridad, el propio rey, el general en jefe -turtanu-, el heraldo de palacio -nagir ekalli-, el copero mayor -rab shaque-, el intendente -abarakku- y los gobernadores de provincias -bel pihati-, al frente de los cuales se hallaba el de Assur -shakin mati-. Tales títulos eran, sin embargo, reminiscencias del pasado y al igual que el eponimato fue reformado en ciertas ocasiones, por ejemplo bajo Sargón II y Senaquerib, se puede afirmar que las funciones no correspondían estricta y únicamente a las titulaturas. En cualquier caso, todos los que detentaban títulos nobiliarios tenían bajo su mando las provincias situadas en la periferia del imperio y todos ejercían, en consecuencia, mandos militares. Además constituían el consejo del rey, sin que se pueda precisar, como se ha dicho, un reparto de atribuciones ministeriales.
Desde Tiglat-Pilaser III el crecimiento del estado asirio con la incorporación de los territorios conquistados, planteaba la necesidad de proceder a una reforma administrativa, que fue iniciada ya por el propio monarca. Las antiguas grandes provincias fueron fragmentadas en distritos menores, al frente de los cuales fueron situados unos funcionarios especiales —bel pahati— que a veces parecen sustituir a los gobernadores —shaknu—, aunque más a menudo se designa con este término a los generales encargados de la administración de las circunscripciones recientemente conquistadas o creadas. Parece que este sistema fue copiado de Babilonia, donde la densidad de la población exigía la organización de pequeños distritos administrativos. Según esto, el shaknu era el «encargado» del gobierno de la provincia y los bel pahati permanecían como jefes de las circunscripciones o distritos en que ésta se dividía. Con el tiempo, estos gobernadores que a menudo comandaban varias provincias, diferentes y alejadas, residiendo en la más importante, terminaron por desaparecer, a medida que avanzaba la división de éstas en nuevas y más pequeñas circunscripciones administrativas. De esta forma, la provincia de Assur, que cubría originalmente el territorio histórico del país, fue reducida administrativamente al equivalente de dos de sus antiguos distritos. Las doce viejas provincias asirias fueron sustituidas por veinticinco a las que se vinieron a agregar otras quince de nueva creación. Con todo, aunque se modificaron los cargos, no ocurrió lo mismo con las titulaturas, ya que los términos de shaknu y bel-pihati son empleados indistintamente hasta finales del imperio.
La administración del imperio estaba en gran medida puesta al servicio de las necesidades militares y de la política de expansión de los monarcas asirios. De esta forma los cometidos civiles de los funcionarios se entremezclaban con las obligaciones militares, de igual forma que, en una escala más baja de la sociedad, un mismo grupo de hombres podía ser destinado indiscriminádamente a desarrollar tareas civiles o militares. Así, los altos funcionarios encargados del gobierno de las provincias debían mantener el orden en sus circunscripciones, para lo cual contaban con guarniciones permanentes bajo su mando, y asegurar el cobro de los impuestos, que afectaban principalmente a los cereales, el forraje y al ganado mayor y menor, estando también los transportes de mercancías sujetos al pago de peajes y tasas de almacenamiento. Debían asegurar asimismo la entrega en los centros de la administración provincial y local de los materiales y materias primas necesarios para el desarrollo de la vida económica y militar, así como el reclutamiento de los hombres precisos para la ejecución de los grandes trabajos de interés colectivo -fortificaciones, obras hidráulicas, etc.—y para servir en el ejército. En ambos casos los hombres sometidos a esta prestación formaban brigadas —sabe— encuadradas por guardias y funcionarios encargados de su dirección. Las zonas pobladas por nómadas pagaban habitualmente el tributo en ganado.
Las ciudades y regiones con población asentada satisfacían los impuestos en plata y oro, estando las más importantes poblaciones urbanas, como Babilonia, Borsippa, Sippar, Nippur, Harran y la propia Assur, principalmente, exentas mediante favor real de estas contribuciones, poseyendo al mismo tiempo ciertos derechos de autogestión, bien por la importancia de su comercio, su significado político o la influencia de sus colegios sacerdotales. Los impuestos de los campesinos se recaudaban en especie. Una determinada parte de la cosecha, del forraje y del ganado se pagaba en forma de impuesto o tasa, y no cabe ninguna duda de que la explotación de las provincias conquistadas debió ser muy dura, aunque la adecuación del tributo a los recursos reales de los vencidos, realizada mediante el censo de la población y los bienes, servía para paliar un tanto la dureza de las exacciones.
